Tra le novità più discusse del nuovo Codice dei Contratti pubblici (il D. Lgs. 36/2023) vi sono le modifiche alla figura del RUP, che da Responsabile Unico di Procedimento ex. art. 31 del D. Lgs. 50/2016 diventa Responsabile Unico di Progetto. Il ruolo di RUP è ora assimilabile a quello di un project manager (o per meglio dire un Public Project Manager), il “motore” che dà l’impulso all’intervento pubblico nel suo complesso e ne tiene le fila.
L’art. 15 del D. Lgs. 36/2023 e l’Allegato I.2 del medesimo decreto sono i riferimenti normativi su cui concentreremo il nostro studio.
Nomina, responsabilità e requisiti
L’art. 15, co. 1 del nuovo codice indica che il RUP deve essere individuato e nominato dalle Stazioni Appaltanti e dagli Enti concedenti “nel primo atto di avvio dell’intervento pubblico”, inoltre:
- il nominativo va indicato nel bando, nell’avviso di indizione della gara, oppure nell’invito a presentare offerta o provvedimento di affidamento diretto;
- può essere un dipendente assunto anche a tempo determinato;
- non è obbligatorio che sia in possesso di una qualifica dirigenziale;
- il dipendente nominato non può rifiutare l’ufficio di RUP.
Ai sensi dell’art. 15, comma 5, del D.Lgs. 36/2023, la funzione primaria del Responsabile Unico di Progetto è quella di assicurare “il completamento dell’intervento pubblico nei termini previsti e nel rispetto degli obiettivi connessi al suo incarico”, in attuazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del codice, rispettando le tempistiche preventivate, il livello di qualità richiesto e la manutenzione programmata, oltre a vigilare sul rispetto delle norme di sicurezza e salute dei lavoratori.
Su questa figura ricade quindi la responsabilità di dirigere e coordinare le 4 fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione per ogni procedura soggetta al Codice.
Novità molto interessante è la previsione la osserviamo nel comma 4, ove v’è la possibilità di nominare – uno o più – Responsabile Unico del Procedimento, deputando quest’ultimo ad una specifica fase della procedura di approvvigionamento, quali “le fasi di programmazione, progettazione ed esecuzione”. Diviene quindi interessante osservare una struttura similare al project management, ove si correlano alcuni aspetti principali:
- goals: equiparabile alla riuscita di ciascuna delle fasi summenzionata;
- milestone: i traguardi raggiunti per singole fasi (basti pensare alla chiusura della fase di redazione del bando di gara, termine presentazione delle offerte etc.);
- project manager: il Responsabile Unico del Progetto che dirigere e coordina e sul quale grava la responsabilità della cd. buona riuscita del progetto;
- project manager assistant: ossia i Responsabili Unici del Procedimento che assistono il RUP (Progetto) e gestiscono pressoché in autonomia segmenti principali di un progetto.
Per quanto riguarda i Requisiti, generalmente il RUP deve essere in possesso di competenze professionali adeguate al processo realizzativo dell’appalto di lavori, servizi o forniture di cui è incaricato, e deve tenere aggiornata con costanza la propria formazione.
Con l’allegato I.2, il Codice introduce tuttavia la possibilità di designare un RUP privo delle prerogative richieste: in questo caso la Stazione Appaltante provvederà ad affiancare al Responsabile una struttura di supporto che compensi i requisiti carenti.
Nella fattispecie abbiamo dei requisiti specifici per:
Lavori e Concessioni:
- Esperienza di almeno 1 anno per i contratti di importo inferiore a 1.000.000 di euro;
- esperienza di almeno 3 anni per i contratti di importo pari o superiore a 1.000.000 di euro e inferiore alla soglia UE (specificata all’art. 14);
- esperienza di almeno 5 anni per i contratti di importo pari o superiore alla soglia UE.
Servizi e forniture:
- Esperienza di almeno un anno per gli importi inferiori alla soglia UE;
- Esperienza di almeno tre anni per gli importi pari o superiori alla soglia UE.
Per le procedure di affidamento di particolare complessità, la Stazione Appaltante può richiedere ulteriori requisiti al RUP, come ad esempio il possesso di un titolo di laurea magistrale. A titolo esemplificativo:
- nel caso di forniture o servizi con particolari caratteristiche tecniche (dispositivi medici, dispositivi antincendio, sistemi informatici e telematici), la stazione appaltante può richiedere, oltre ai suddetti requisiti, il possesso della laurea magistrale nonché di specifiche comprovate competenze;
- nel caso di lavori complessi, il RUP deve avere:
- esperienza professionale di almeno 5 anni nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di lavori;
- laurea magistrale o specialistica nelle materie oggetto dell’intervento da affidare;
- adeguata competenza quale Project Manager, acquisita anche mediante la frequenza, con profitto, di corsi di formazione in materia di Project Management.
Le relazioni del RUP con DEC e DL nella fase esecutiva del contratto
Nell’ambito delle procedure in cui le figure del Direttore dell’esecuzione del contratto e del Direttore dei lavori sono diverse da quella del RUP, ovvero negli appalti con un importo superiore alla soglia comunitaria oppure procedure ad elevata complessità e/o innovazione, la comunicazione tra questi tre attori deve essere tempestiva, completa e costante durante tutta la fase di esecuzione del contratto.
DL e DEC rappresentano gli intermediari tra il RUP e la ditta esecutrice: il loro compito è dare seguito alle disposizioni di servizio del RUP sul piano operativo entro i tempi previsti, oltreché vigilare sull’operato e andamento del contratto.
La chiave ideologica moderna
Nel contesto odierno, la pubblica amministrazione deve operare un processo di revisione continua delle procedure seguite, pertanto applicando la logica del miglioramento continuo approdando quindi nel ciclo di Deming (scomposto nelle seguenti fasi: Plan, Do, Check, Act), tenendo conto delle risorse finanziarie, strumentali ed umane di cui può disporre.
In questo contesto, il D.lgs. 36/2023 prevede un coinvolgimento molto più ampio del Responsabile Unico di Progetto che deve necessariamente essere un esperto per meglio gestire questo processo.
In particolare, il RUP è coinvolto a partire dalla fase di pianificazione (Plan) e programmazione, passando dall’espletamento della procedura di selezione del contraente (Do), per finire alla successiva fase di esecuzione contrattuale con l’opportuno coinvolgimento del Direttore dell’Esecuzione Contrattuale (Check), per poi ricominciare con l’implementazione di strumenti di programmazione (Act).
Quest’ultima fase, anche grazie ai dati raccolti dal controllo di gestione, all’attività dei DEC e al learnig by doing del RUP, può essere ottimizzata sulla base dell’esperienza pregressa e consentire alla Pubblica
Amministrazione di dare attuazione al principio del risultato, in termini di individuazione delle criticità dei precedenti affidamenti e ottimizzazione del processo di approvvigionamento per il futuro.
Le 5 responsabilità che gravano sul RUP
Approfondendo il tema della responsabilità, facendo riferimento a quanto disposto dalla costituzione, dal codice del processo amministrativo, dal testo unico sul pubblico impiego, dal codice dei contratti pubblici, dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, si specifica che il RUP, essendo un dipendente della pubblica amministrazione, risponde personalmente degli atti compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni. In particolare, la responsabilità può essere civile, penale, amministrativa, contabile e disciplinare. La responsabilità civile si estende alla pubblica amministrazione, mentre la responsabilità penale è strettamente personale.
Bisogna altresì precisare che, quanto appena detto subisce delle mitigazioni e/o degli aggravamenti a seconda del ruolo ricoperto. Invero, a carico dei dirigenti graveranno, oltre ai profili di responsabilità sopra specificati, anche profili di responsabilità dirigenziale connessi non soltanto al raggiungimento dei propri risultati, ma anche al mancato rispetto delle tempistiche per l’adozione del provvedimento finale di propria competenza, ad eventuali omissioni e ritardi. Tale profilo di responsabilità si estende anche al RUP.
In caso di nomina dei Responsabili di Fase, la delega di funzioni è accompagnata da un profilo di responsabilità condivisa con il delegato che risponderà degli atti compiuti in forza della delega, mentre il RUP risponderà per eventuale colpa in vigilando. Di conseguenza, ci potranno essere, per una sola istruttoria un RUP e diversi istruttori. In tal caso, ferme restando le competenze del RUP, anche in materia di vigilanza sull’operato dei delegati, ci sarà la responsabilità anche dell’istruttore che porterà a termine e firmerà le risultanze dell’istruttoria.
A tal fine, il nuovo codice degli appalti prevede che la pubblica amministrazione adotti azioni per la copertura assicurativa, a sue spese, dei rischi connessi alle attività dei RUP. Inoltre, l’art. 15 comma 6 del D.lgs. 36/2023 prevede la possibilità per il RUP di affidare direttamente incarichi di assistenza (creando una struttura ausiliaria) che comportino impegni di spesa non superiori all’1% dell’importo a base d’asta. La struttura di supporto al RUP è contemplata anche per l’ipotesi di RUP carente di taluni dei requisiti richiesti dalla normativa. In tal caso, la struttura di supporto avrà la prerogativa di compensare i requisiti mancanti.
Resta fermo, come per il precedente codice D. Lgs. n. 50/2016, l’obbligatorietà dell’ufficio di RUP, non potendo il soggetto designato rifiutare l’incarico ricevuto.