Premessa
La programmazione degli appalti pubblici è una componente essenziale per il buon funzionamento della pubblica amministrazione e per la realizzazione di progetti che rispondano efficacemente alle esigenze della collettività. Essa costituisce una delle cinque fasi di ogni procedura di affidamento unitamente alla progettazione, alla pubblicità, all’affidamento ed all’esecuzione.
Tale fase di programmazione risulta oggi regolata dall’art. 37 del D. Lgs. n. 36/2023 nonché dal relativo ed ivi richiamato allegato I.5 che nel complesso costituiscono i principali riferimenti della menzionata disciplina; in tali disposizioni il Legislatore ha delineato un quadro normativo che punta a garantire maggiore trasparenza, efficienza e razionalizzazione nella gestione degli appalti pubblici.
Sul punto è sufficiente considerare che, così come chiarito dall’Autorità sin dallo scorso gennaio 2024, anche tale fase rientra a pieno nel novero delle attività che oggi devono essere svolte in forma digitalizzata mediante piattaforme di approvvigionamento digitale certificate.
Questo articolo intende approfondire i principali aspetti e le novità introdotte da questa normativa.
La disciplina della programmazione
Il Codice disciplina la programmazione delle commesse, mantenendo la struttura del previgente Codice, introducendo alcune rilevanti novità al fine di raggiungere l’obiettivo principale della programmazione, vale a dire ottimizzare l’uso delle risorse pubbliche, assicurando che ogni euro speso contribuisca al massimo beneficio per la collettività. Questo processo mira quindi a:
- migliorare la pianificazione strategica: Le amministrazioni devono definire in anticipo le proprie esigenze e pianificare le attività di approvvigionamento in modo sistematico e coerente;
- garantire la trasparenza: Tutte le fasi del processo di appalto devono essere documentate e accessibili al pubblico, permettendo un controllo efficace e prevenendo comportamenti illeciti;
- aumentare l’efficienza operativa: Una buona programmazione consente di ridurre i tempi e i costi associati alla gestione degli appalti, minimizzando i ritardi e gli sprechi.
Per tali ragioni, il D. Lgs. n. 36/2023 ha innovato rispetto alla preesistente disciplina prevedendo che oggi, la programmazione, deve essere unicamente suddivisa in due macro categorie ossia:
- la programmazione triennale: viene unificata la disciplina dei lavori, dei servizi e delle forniture, prevedendo che tutte le categorie di prestazioni utili per le stazioni appaltanti debbano essere programmate per triennio ed i menzionati programmi devo altresì essere “approvati nel rispetto dei documenti programmatori e in coerenza con il bilancio e, per gli enti locali, secondo le norme della programmazione economico-finanziaria e i principi contabili”. Il programma triennale dei lavori e il programma triennale degli acquisti di beni e servizi ricomprendono tutti i progetti di lavori e gli acquisti la cui realizzazione richieda procedure di affidamento di contratti rientranti nell’ambito di applicazione nel D. Lgs.36/2023 ai sensi dell’art.7 e dell’art.13 dello stesso codice;
- l’elencazione annuale: l’elenco annuale che indica i lavori da avviare nella prima annualità e specifica per ogni opera la fonte di finanziamento, stanziata nello stato di previsione o nel bilancio o comunque disponibile.
Il procedimento di approvazione e i contenuti dei programmi sono regolati dall’allegato I.5 al Codice, che richiama il decreto ministeriale n. 14/2018. In dettaglio, l’allegato I.5 definisce:
- i modelli tipo per la programmazione triennale dei lavori, gli ordini di priorità degli interventi, compresi il completamento delle opere incompiute e l’esecuzione dei lavori programmati ma non avviati, e la specificazione delle fonti di finanziamento. I modelli tipo sono costituiti da schede indicate all’art. 3 del citato allegato;
- le condizioni che permettono di modificare la programmazione e di realizzare un intervento o procedere a un acquisto non previsto nell’elenco annuale;
- le modalità di coordinamento con la pianificazione dell’attività dei soggetti aggregatori e delle centrali di committenza a cui le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono delegare le attività.
Sul piano procedurale, i programmi vengono redatti ogni anno contestualmente alla predisposizione del bilancio di previsione per il triennio successivo. È necessario distinguere tra amministrazioni statali e enti locali territoriali. Nel primo caso, i programmi triennali seguono la programmazione finanziaria e i loro contenuti sono aggiornati, in coerenza con gli stanziamenti, entro novanta giorni dall’entrata in vigore della legge di bilancio. Per gli enti locali, invece, i programmi triennali sono formati contemporaneamente alla redazione del bilancio di previsione e costituiscono allegati obbligatori alla sezione operativa del documento unico di programmazione, atto che accompagna il bilancio triennale di previsione.
Ulteriore novità del sistema della programmazione riguarda l’innalzamento delle soglie necessarie ad accedere alla programmazione che, nella vigenza del vecchio Codice erano pari ad € 100.000 per i lavori ed € 40.000 per i servizi e le forniture che sono state rispettivamente innalzate ad € 150.000 ed € 140.000. Si segnala che, rispetto a tale soglia, il Ministero ha recentemente avuto modo di chiarire che le menzionate soglie, seppur originariamente sovrapposte a quelle dell’affidamento diretto, costituiscono in realtà delle soglie ben distinte con la conseguenza che non è consentito “un adeguamento automatico agli aggiornamenti annuali degli importi delle soglie di rilevanza europea” (cfr. MIT, parere 21 giugno 2024, n. 2526).
A tali forme di programmazione deve tuttavia aggiungersi quella oggi prevista dall’articolo 175 del Codice che, innovando il sistema, ha introdotto altresì “il programma triennale delle esigenze pubbliche idonee a essere soddisfatte attraverso forme di partenariato pubblico-privato”. Questo strumento, come emerge dalla relazione illustrativa al Codice, ha una duplice finalità vale a dire, da un lato, quella di garantire la massima trasparenza nei confronti degli operatori economici, degli investitori istituzionali e della collettività e, dall’altro lato, quella di stimolare un dibattito pubblico sui progetti di maggior rilievo sociale.
Come recentemente chiarito dal Ministero, tale ulteriore forma di programmazione, per quanto distinta da quella ordinaria, non deve essere considerata come una sorta di programmazione separata in quanto “la programmazione del PPP, di cui all’art.175, va ricompresa nella programmazione dell’art.37 del d.lgs. 36/2023” (cfr. MIT, parere 18 luglio 2024, n. 2782).
Nell’ambito della programmazione, è importante soffermarsi sull’art. 38, che introduce per la prima volta nel Codice un procedimento dedicato alla localizzazione. L’approvazione dei progetti da parte delle amministrazioni avviene in conformità alla legge 7 agosto 1990, n. 241, e alle disposizioni statali e regionali pertinenti.
I recenti interventi in materia di obblighi di programmazione
Nonostante la specificità dei contenuti e delle disposizioni del D. Lgs. n. 36/2023 in tema di programmazione, tale disciplina ha comunque destato alcune perplessità applicative, sulle quali si è più volte espresso il MIT.
Ad esempio, secondo il Ministero, i settori speciali, per la loro specificità e la natura chiusa dei mercati caratterizzati da diritti speciali o esclusivi concessi dagli Stati membri, sono stati esclusi dalla direttiva sugli appalti ordinari e disciplinati separatamente. Questa separazione è confermata nel Codice Appalti 2023, che dedica un intero libro (Libro III) agli appalti dei settori speciali, escludendo tali settori dalle norme sulla programmazione presenti nel Libro I, Parte III, come chiaramente indicato nell’art. 141 del Codice (cfr. MIT, parere 26 febbraio 2024, n. 2372).
Inoltre, l’art. 50, comma 1, lett. b) del Codice Appalti 2023 contiene un riferimento specifico al valore di 140.000 euro, stabilendo una soglia interna rilevante ai fini della programmazione. Questo valore non è soggetto ad adeguamenti automatici basati sugli aggiornamenti annuali delle soglie di rilevanza europea, mantenendo quindi una costanza nel valore applicabile (cfr. MIT, parere 21 giugno 2024, n. 2526).
Infine, riguardo alla programmazione, rientrano obbligatoriamente i lavori e gli acquisti di beni e servizi destinati a contratti d’appalto o concessione, con l’eccezione di quelli esclusi dall’applicazione del codice, come gli affidamenti in house di cui all’art. 7, commi 2 e 3, del D.Lgs. 36/2023. Benché secondo la definizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. e) dell’allegato I.1 al D.Lgs. 36/2023 l’affidamento in house, consista nell’’affidamento di un contratto di appalto o di concessione effettuato direttamente a una persona giuridica di diritto pubblico o di diritto privato definita dall’articolo 2, comma 1, lettera o), del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 e alle condizioni rispettivamente indicate dall’articolo 12, paragrafi 1, 2 e 3, della direttiva 24/2014/UE e dall’articolo 17, paragrafi 1, 2 e 3 della direttiva 23/2014/UE, nonché, per i settori speciali, dall’articolo 28, paragrafi 1, 2 e 3, della direttiva 24/2014/UE, trattasi sostanzialmente di una forma di esecuzione della prestazione in “autoproduzione” quindi sottratti all’applicazione della disciplina in materia di programmazione (cfr. MIT, parere 17 aprile 2024, n. 2403).
Conclusioni
L’art. 37 del D. Lgs. n. 36/2023 rappresenta un passo significativo verso una gestione più efficiente e trasparente degli appalti pubblici. La programmazione triennale e annuale, la consultazione del mercato e l’enfasi sulla trasparenza sono strumenti fondamentali per raggiungere questi obiettivi. Tuttavia, per sfruttare appieno le potenzialità di questa normativa, è necessario un impegno costante delle amministrazioni pubbliche nel migliorare le proprie competenze e nel promuovere una cultura della trasparenza e dell’efficienza.
Solo così sarà possibile garantire che gli appalti pubblici rispondano realmente alle esigenze della collettività e contribuiscano allo sviluppo del Paese.