Premesse
Un tema molto dibattuto alla luce delle novità normative apportate dal nuovo Codice dei Contratti Pubblici concerne la materia delle coperture assicurative dei dipendenti delle Stazioni Appaltanti, impegnati nelle attività tecniche elencate nell’Allegato I.10 del Codice medesimo.
Più in dettaglio, alla stregua di quanto disposto dall’art. 2, comma 4 e dall’art. 45, comma 7, lett. c) del D.lgs. n. 36/2023, nonché sulla base dei pareri resi sull’argomento dalla Autorità competenti e dell’orientamento della giurisprudenza contabile, ci si chiede se sussista, per la Stazione Appaltante, un obbligo di stipulare, a proprie spese, delle polizze assicurative a copertura della responsabilità “per colpa grave” dei dipendenti impegnati nelle suddette attività.
Le disposizioni codicistiche in materia di polizze assicurative del personale dipendente
In via preliminare, occorre evidenziare come nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici sia venuto meno il riferimento in precedenza contenuto nell’art. 24, comma 4, del D.lgs. n. 50/2016, secondo cui devono ritenersi a carico delle stazioni appaltanti le polizze assicurative per la copertura dei rischi di natura professionale a favore dei dipendenti incaricati della progettazione.
Occorre, pertanto, ricostruire la fattispecie normativa in questione, partendo dal dato testuale dell’art. 2, comma 2, del D.lgs. n. 36/2023, il quale stabilisce che “il principio della fiducia favorisce e valorizza l’iniziativa e l’autonomia decisionale dei funzionari pubblici, con particolare riguardo alle valutazioni e alle scelte per l’acquisizione e l’esecuzione delle prestazioni secondo il principio del risultato”.
La norma aggiunge, al comma 3, una delimitazione del concetto di “colpa grave”, stabilendo che “Nell’ambito delle attività svolte nelle fasi di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione dei contratti, ai fini della responsabilità amministrativa, costituisce colpa grave la violazione di norme di diritto e degli auto-vincoli amministrativi, nonché la palese violazione di regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione delle cautele, verifiche e informazioni preventive normalmente richieste nell’attività amministrativa, in quanto esigibili nei confronti dell’agente pubblico in base alle specifiche competenze e in relazione al caso concreto. Non costituisce colpa grave la violazione o l’omissione determinata dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti.”
Tale disposizione persegue la duplice finalità di rinnovare la fiducia verso la pubblica amministrazione e di contrastare il fenomeno della c.d. burocrazia difensiva che per anni è stata fonte di inefficienza e immobilismo, restituendo ai pubblici funzionari una maggiore libertà di iniziativa e di auto-responsabilità, valorizzandone autonomia e discrezionalità.
Al fine, dunque, di rafforzare il suddetto obiettivo, il comma 4 dell’articolo dispone che “Per promuovere la fiducia nell’azione legittima, trasparente e corretta dell’amministrazione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti adottano azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale, nonché per riqualificare le stazioni appaltanti e per rafforzare e dare valore alle capacità professionali dei dipendenti, compresi i piani di formazione di cui all’articolo 15, comma 7.”
Nella Relazione Illustrativa al Codice, viene chiarito, tuttavia, che tale previsione si sostanzia in una mera enunciazione di principio che viene solo anticipata tra i principi generali, fermo restando che la stessa è declinata negli articoli 18, comma 9 e 45, comma 7, lett. c) del Codice. La stessa, dunque, non ha un’autonoma portata innovativa e precettiva, in quanto la copertura assicurativa sarà prevista, ai sensi dell’art. 18 comma 9, del Codice, in via meramente facoltativa dalle singole stazioni appaltanti, come peraltro risulta espressamente dal tenero letterale del medesimo comma 9; del resto, l’art. 45, comma 7, lettera c) del Codice, in materia di incentivi alle funzioni tecniche, si limita a stabilire un vincolo di destinazione delle risorse, laddove tali risorse siano state previste nel quadro economico dell’intervento.
Per quanto sopra, dalla Relazione Illustrative al Codice possono evincersi i seguenti principi:
- l’art. 2, comma 3, del D.lgs. n. 36/2023 non prevede una copertura assicurativa del personale per colpa grave, a carico della stazione appaltante, ma si limita a perimetrare il concetto di “colpa grave” rilevante ai fini delle responsabilità amministrativa dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti;
- l’art. 2, comma 4, del D.lgs. n. 36/2023, letto in combinato disposto con l’art. 18, comma 9, del suddetto Decreto, introduce, in via di principio, la facoltà per la stazione appaltante di adottare azioni per la copertura assicurativa dei rischi per il personale; la relativa spesa potrà essere posta a carico dello stanziamento previsto per il singolo appalto, ove sussistenti le opportune risorse (art. 45, comma 7, lett. c).
Tanto premesso, l’unico riferimento effettivo alle coperture assicurative dei dipendenti della stazione appaltante è attualmente contenuto nell’articolo 5, comma 1, lett. e), n. 9) del D.lgs. n. 36/2023, laddove è previsto che “il quadro economico, con riferimento al costo complessivo dell’opera o dell’intervento, è così articolato: (…) 9) spese per attività tecnico-amministrative e strumentali connesse alla progettazione, di supporto al RUP qualora si tratti di personale dipendente, di assicurazione dei progettisti qualora dipendenti dell’amministrazione, ai sensi dell’articolo 2, comma 4, del Codice, nonché per la verifica preventiva della progettazione ai sensi dell’art. 42 del Codice.”
Gli orientamenti giurisprudenziali e gli indirizzi delle Autorità competenti
Pertanto, nell’incertezza del dato normativo, alcuni spunti utili alla presente disamina possono essere ricercati negli orientamenti giurisprudenziali e delle autorità competenti sviluppatisi sull’argomento a seguito dell’entrata in vigore del nuovo Decreto.
In particolare, l’Autorità Nazionale Anticorruzione si è espressa sul tema dapprima con parere di funzione consultiva n. 64/2023, avente ad oggetto, tra l’altro, l’eventuale sussistenza dell’obbligo di copertura assicurativa dei progettisti interni alle stazioni appaltanti, non previsto in maniera espressa nel D.lgs. n. 36/2023, così come invece contemplato nell’art. 24, comma 4, del D.lgs. n. 50/2016.
Sul punto, l’Autorità ha precisato che, per quanto non sia ravvisabile un obbligo espresso di copertura assicurativa dei progettisti interni nel D.lgs. n. 36/2023, un’interpretazione sistematica del combinato disposto degli artt. 2, comma 4, e 45 del Codice, nonché dell’art. 5 dell’Allegato I.7, porta a confermare l’obbligatorietà della stipula di polizze assicurative per i progettisti interni, con spese a carico delle risorse indicate dal suddetto art. 45 del Codice.
Sul punto, si è espresso anche il Servizio Supporto Giuridico del M.I.T., in riscontro ad un quesito circa l’esatta individuazione delle figure interne cui l’assicurazione si rivolge, nonché l’eventuale obbligatorietà della stipula di tali polizze ad opera della Stazione Appaltante (n. 2163/2023).
Il Ministero, riscontrando i quesiti posti, ha puntualizzato che le figure destinatarie della copertura assicurativa sono quelle indicate al comma 2 dell’art. 45 per le sole attività elencate nell’Allegato I.10, se presenti all’interno della stazione appaltante; sul secondo punto, il Ministero ha precisato che l’assicurazione è a carico esclusivamente delle somme previste nel quadro economico dell’intervento.
Quanto sopra deve essere necessariamente interpretato alla luce dell’avviso espresso dalla Corte dei Conti (ancorché sul caso specifico delle polizze assicurative del personale impegnato nell’attività di verifica della progettazione), la quale ha osservato quanto segue:
- al fine di evitare ogni fraintendimento, le polizze assicurative in questione non riguardano la copertura dei rischi di danno connessi alla responsabilità amministrativo-contabile del personale pubblico. Rispetto a quest’ultima fattispecie vige, infatti, il divieto assoluto posto dall’art. 3, comma 59, della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge Finanziaria 2008) principalmente finalizzato ad evitare il rischio della c.d. deresponsabilizzazione del personale pubblico e della classe politica dell’ente, tutelata nelle proprie illegittime o irragionevoli scelte gestionali dalla copertura delle polizze assicurative;
- le polizze stipulate dalla Stazione Appaltante nell’ambito delle attività previste dal D.lgs. n. 36/2023 attengono, invece, alla responsabilità civile verso terzi a copertura dei danni arrecati da propri dipendenti. La fonte di tale responsabilità è da rinvenirsi nell’art. 28 della Costituzione, laddove, accanto alla regola della responsabilità diretta dell’agente pubblico, si aggiunge quella della responsabilità dell’Amministrazione basata sul meccanismo civilistico della solidarietà passiva (“la responsabilità civile si estende allo Stato e agli enti pubblici”). Per il personale degli enti locali viene, inoltre, in rilievo l’articolo 93 TUEL e l’articolo 22 del D.P.R. n. 3/1957, in virtù dei quali si afferma, quale regola generale, quella della responsabilità diretta del dipendente chiamato a rispondere del danno ingiusto cagionato a terzi con dolo o colpa grave, alla quale si affianca quella solidale dell’amministrazione di appartenenza;
- con riguardo a quest’ultima forma di responsabilità, il giudice contabile ha osservato che “un ente pubblico può assicurare esclusivamente quei rischi che rientrino nella sfera della propria responsabilità patrimoniale e che trasferiscono all’assicuratore la responsabilità patrimoniale stessa, ove si verifichi l’evento temuto, mentre sarebbe priva di giustificazione e, come tale, causativa di danno erariale, l’assicurazione di eventi per i quali l’ente non deve rispondere e che non rappresentano un rischio concreto per l’ente medesimo”. Tuttavia, il legislatore ha, in taluni casi, previsto fattispecie normative che impongono a carico dell’ente l’obbligo di stipulare polizze assicurative a tutela dei propri interessi finanziari: in particolare, il disposto normativo dell’abrogato articolo 112, comma 4-bis, del D.lgs. n. 163/2006 (per la verifica della progettazione), l’art. 24 del D.lgs. n. 50/2016 (per la progettazione, mentre l’art. 26 nulla prevedeva per la verifica della stessa), e, infine, con l’entrata in vigore del D.lgs. n. 36/2023, sono stati reintrodotti dal legislatore alcuni riferimenti normativi a favore dell’obbligatorietà della stipula di polizze per la verifica della progettazione (art. 2, comma 4, art. 42 e art. 45, Allegati I.7 e I.10). A tale ultimo riguardo, è stato osservato che, alla luce della genericità delle previsioni codicistiche sopra illustrate, “è ragionevole ricondurre l’obbligatorietà della prescrizione a tutte quelle fattispecie normative successive che impongono la sottoscrizione di polizze assicurative con oneri a carico delle stazioni appaltanti.”
- ponendo a raffronto la nuova ricostruzione normativa con le regole generali fissate dall’art. 28 della Costituzione e dagli articoli 93 TUEL e 22 D.P.R. n. 3/1957, la Corte dei Conti ha preso atto del carattere eccezionale di qualsiasi previsione normativa che trasli il rischio degli effetti risarcitori del danno extra-contrattuale a carico della compagnia assicurativa (conforme in tal senso Sezione Regionale Piemonte n, 126/2017/PAR). Assume, quindi, rilevanza decisiva il principio fissato all’art. 14 delle disposizioni preliminari al codice civile (c.d. Preleggi) secondo cui “le leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”.
In conclusione, quindi, ribadendo i principi in tema di responsabilità diretta del dipendente pubblico, nei termini sopra indicati, il giudice contabile ha evidenziato la natura eccezionale delle disposizioni che pongano a carico dell’Amministrazione la copertura assicurativa per la responsabilità civile professionale del personale, per cui tale copertura assicurativa è ritenuta ammissibile in presenza di disposizioni normative che “impongono” a carico dell’ente l’obbligo di stipulare dette polizze, riconducendo a tale fattispecie l’attività di verifica della progettazione di cui al D.lgs. n. 36/2023, soggetta a copertura assicurativa obbligatoria.
Tali considerazioni risultano, altresì, confortate da un ulteriore, recente parere dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (n. 34-bis/2024), nel quale, dopo aver confermato l’obbligatorietà delle suddette polizze in relazione all’attività di verifica della progettazione nonché nel caso dei progettisti interni, destinando, a tal fine, parte delle risorse stanziate a titolo di incentivi tecnici, l’ANAC ha concluso per la facoltà per l’ente, ove ritenuto opportuno, di stipulare polizze assicurative per la responsabilità civile del personale al di fuori dei casi di assicurazione obbligatoria, previa valutazione della consistenza del rischio che con l’assicurazione si intende coprire e della sussistenza di adeguata copertura finanziaria nel proprio bilancio.
Conclusioni
Da tutte le considerazioni che precedono, può, dunque, concludersi per l’insussistenza di uno specifico obbligo di legge previsto all’interno del nuovo Codice con riferimento alla stipula di polizze assicurative volte alla copertura dei rischi professionali a tutela dei dipendenti impegnati nelle attività tecniche elencate nell’Allegato I.10 al Codice.
Tuttavia, pur prendendo atto del tenore non esaustivo delle disposizioni di riferimento, sulla base delle indicazioni contenute nella Relazione Illustrativa del Codice e dell’avviso espresso dalla giurisprudenza contabile e dalle autorità competenti, con riferimento alle figure tecniche elencate nell’Allegato I.10, può ritenersi:
- in ogni caso, vietata la copertura assicurativa dei rischi di danno connessi alla responsabilità amministrativo-contabile del personale pubblico, rispetto alla cui fattispecie vige il divieto posto dall’art. 3, comma 59, della Legge 24 dicembre 2007, n. 244 (Legge Finanziaria 2008) principalmente finalizzato ad evitare il rischio della c.d. deresponsabilizzazione del personale pubblico e della classe politica dell’ente;
- ammissibile, in via del tutto eccezionale, la copertura assicurativa dei rischi di danno connessi alla responsabilità civile professionale verso terzi del personale pubblico (senza distinzione sul grado di colpa), con oneri a carico dell’Amministrazione, in relazione ai soli casi previsti come obbligatori dal D.lgs. n. 36/2023;
- ammissibile, in misura del tutto residuale e facoltativa per l’ente, la stipula di polizze assicurative per la copertura dei rischi di danno connessi alla responsabilità civile professionale del personale pubblico al di fuori dei casi di assicurazione obbligatoria, previa valutazione della consistenza del rischio che con l’assicurazione si intende coprire e della sussistenza di adeguata copertura finanziaria nel proprio bilancio.