SOMMARIO
Cosa sono gli incentivi alle funzioni tecniche?
Cosa cambia con il nuovo Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36?
Quali sono le attività tecniche incentivabili nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici?
Chi sono i soggetti destinatari dell’incentivo?
Quali sono le modalità per la liquidazione degli incentivi tecnici?
Cosa sono gli incentivi alle funzioni tecniche?
Gli incentivi alle funzioni tecniche, disciplinati dal Codice dei Contratti Pubblici, sono emolumenti economici, di carattere accessorio alla retribuzione, previsti in favore dei dipendenti delle Stazioni Appaltanti, a fronte dello svolgimento di determinate attività di natura tecnica finalizzate alla conclusione di appalti di lavori, servizi e forniture e che operano in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione enunciato all’art. 24, comma 3, del D.lgs. n. 165/2001.
Ratio dell’istituto in parola è evidentemente quello di incentivare il ricorso alle professionalità interne alle singole amministrazioni, con conseguente risparmio di spesa per la PA che, in assenza di tali figure specialistiche, dovrebbe ricorrere al mercato con possibile aggravio di costi per il bilancio dell’ente.
Cosa cambia con il nuovo Decreto Legislativo 31 marzo 2023, n. 36?
L’art. 113 del D.lgs. n. 50/2016, al comma secondo – ancora vigente e applicabile relativamente alle procedure indette anteriormente alla data del 1° luglio 2023 – prevede la destinazione di una somma non superiore al 2 per cento dell’importo dei lavori, servizi e forniture posti a base di gara al personale dipendente “esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di RUP, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi stabiliti”. Il successivo comma 3 fissa un tetto limite alla corresponsione di tali emolumenti accessori, precisando che gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell’anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l’importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo.
A seguito dell’entrata in vigore del nuovo Codice, l’attuale disciplina normativa degli incentivi alle funzioni tecniche è contenuta nell’art. 45 del D.lgs. n. 36/2023, il quale, da un lato, conferma la precedente impostazione, imponendo alle stazioni appaltanti di destinare risorse finanziarie per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti in misura non superiore al 2% dell’importo dei lavori, servizi e forniture posto a base delle procedure di affidamento; dall’altro introduce due elementi di significativa novità, nella parte in cui innalza il tetto massimo dell’incentivo, stabilendo che l’importo erogato al singolo dipendente nel corso dell’anno di competenza non può superare il trattamento economico complessivo annuo lordo percepito da quest’ultimo (e, dunque, non più solo il 50%) e nella parte in cui sancisce che l’incentivo è erogato direttamente al RUP e al personale dipendente che svolge funzioni tecniche, senza previa confluenza nel Fondo per l’incentivazione, come previsto dal vigente articolo 113 del D.lgs. n. 50/2016, così attuando una notevole semplificazione sul piano finanziario, burocratico e contabile.
Da ultimo, anche il nuovo Codice conferma che la disciplina dell’incentivazione è applicabile alle procedure relative a servizi e forniture esclusivamente nel caso in cui sia nominato il Direttore dell’Esecuzione.
Quali sono le attività tecniche incentivabili nel nuovo Codice dei Contratti Pubblici?
L’Allegato I.10 al Codice elenca, in maniera tassativa, le attività tecniche oggetto di incentivazione ai sensi dell’art. 45 del D.lgs. n. 36/2023, come di seguito riportato:
- programmazione della spesa per investimenti;
- responsabile unico di progetto;
- collaborazione all’attività del responsabile unico del progetto (responsabili e addetti alla gestione tecnico-amministrativa dell’intervento);
- redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali;
- redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica;
- redazione del progetto esecutivo;
- coordinamento per la sicurezza in fase di progettazione;
- verifica del progetto ai fini della sua validazione;
- predisposizione dei documenti di gara;
- direzione dei lavori;
- ufficio di direzione dei lavori (direttore/i operativo/i, ispettore/i di cantiere);
- coordinamento per la sicurezza in fase di esecuzione;
- direzione dell’esecuzione;
- collaboratori del direttore dell’esecuzione;
- collaudo tecnico-amministrativo;
- regolare esecuzione;
- verifica di conformità;
- collaudo statico (ove necessario).
Si assiste, dunque, ad un ampliamento delle attività tecniche incentivabili, introducendo le attività di redazione del documento di fattibilità delle alternative progettuali, redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica e la redazione de progetto esecutivo, fattispecie in precedenza escluse. A ciò si aggiunga che l’Allegato in esame, riconoscendo tale forma di premialità anche ai dipendenti che prestano collaborazione all’attività del Responsabile Unico del Progetto e all’attività del Direttore dell’Esecuzione, consente la riconoscibilità dell’incentivo anche ai c.d. Responsabili di Fase nominati ai sensi dell’art. 15, comma 4, del Codice.
Chi sono i soggetti destinatari dell’incentivo?
L’incentivo è destinato ai dipendenti dell’ente, con esclusione del personale con qualifica dirigenziale.
Conseguentemente, il dirigente/responsabile competente, in relazione all’organizzazione dell’ente, individua con apposito provvedimento la struttura tecnico-amministrativa destinataria dell’incentivo riferito alla singola procedura di affidamento, identificando il ruolo di ciascuno dei dipendenti assegnati, anche con riguardo alle attività dei collaboratori. Tale incentivo è poi corrisposto dal medesimo dirigente/responsabile competente a seguito di accertamento, in accordo con il RUP, delle specifiche funzioni tecniche concretamente svolte dal dipendente.
Quali sono le modalità per la liquidazione degli incentivi tecnici?
Per giurisprudenza contabile ormai consolidata formatasi sulla base del previgente testo normativo, le condizioni generali da accertare al fine del riconoscimento degli incentivi sono le seguenti:
- che l’amministrazione sia dotata di apposito regolamento interno, essendo questa la condizione essenziale ai fini del legittimo riparto tra gli aventi diritto delle risorse accantonate nel fondo e sede idonea a circoscrivere dettagliatamente le condizioni alle quali gli incentivi possono essere erogati; peraltro, la propedeuticità del regolamento ai fini del perfezionamento del diritto non impedisce che quest’ultimo possa disporre anche la ripartizione degli incentivi per funzioni tecniche espletate prima dell’adozione del regolamento stesso, utilizzando le somme già accantonate allo scopo nel quadro economico riguardante la singola opera (v. da ultimo Sez. Autonomie n. 16/2021/QMIG);
- che il relativo impegno di spesa sia assunto a valere sulle risorse stanziate nel quadro economico dell’appalto, attraverso la costituzione di un apposito fondo;
- che le risorse finanziarie del suddetto fondo siano ripartire, per ciascuna opera, lavoro, servizio o fornitura, con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale.
L’attuale articolo 45 del D.lgs. n. 36/2023, pur non riproponendo il requisito della costituzione del “Fondo per l’incentivazione” ai fini della ripartizione degli incentivi per funzioni tecniche – i quali, dunque, sono oggi erogati direttamente al personale dipendente, previo accertamento del dirigente/responsabile competente – sancisce, tuttavia, che i criteri del relativo riparto sono stabiliti dalle stazioni appaltanti e dagli enti concedenti secondo i rispettivi ordinamenti, da adottare entro 30 giorni dalla data di entrata in vigore del Codice, così rimettendo alle singole Amministrazioni la definizione delle modalità di riparto di tali emolumenti economici. Anche il nuovo Codice sembra dunque lasciare spazio all’esercizio della potestà regolamentare delle pubbliche amministrazioni.
Per quanto attiene, poi, la suddivisione delle somme stanziate a titolo di incentivo alle funzioni tecniche, la norma in parola stabilisce che:
- l’80% di tali risorse finanziarie è ripartito, per ogni opera, lavoro, servizio e fornitura, tra il RUP e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate nell’Allegato I.10, nonché tra i loro collaboratori e che tali importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione;
- il restante 20% di tali risorse finanziarie, incrementato dalle quote parti dell’incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte o prive dell’attestazione del dirigente, oppure non corrisposto per superamento del tetto massimo consentito, è destinato:
- all’acquisto di beni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione all’interno dell’amministrazione;
- alle attività di formazione per l’incremento delle competenze digitali dei dipendenti nella realizzazione degli interventi;
- per la specializzazione del personale che svolge funzioni tecniche;
- per la copertura degli oneri di assicurazione obbligatoria del personale.
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Un tema ancora aperto: è possibile incentivare le funzioni tecniche svolte nell’ambito di un affidamento diretto?
La disciplina contenuta nell’art. 45 del D.lgs. n. 36/2023 sembra estendere l’ambito di applicazione dell’istituto alle attività relative a tutte le procedure e non solo a quelle strettamente connesse all’appalto inteso come gara, in tal modo superando le difficoltà discendenti dalla precedente formulazione che, a parità di funzioni tecniche svolte, consentiva l’erogazione dell’incentivo ai dipendenti solo in caso di procedure comparative di gara, e non anche nel caso di procedure di affidamento diretto e concessioni.
Tuttavia, ad oggi permangono ancora alcune perplessità in merito alla riconoscibilità dell’incentivo agli affidamenti diretti, posto che l’Allegato I.1 al Codice, nel richiamare l’affidamento diretto del contratto come modalità di affidamento senza procedura di gara, specifica che, anche nel caso di previo interpello di più operatori economici, la scelta è operata discrezionalmente dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, nel rispetto dei criteri qualitativi e quantitativi di cui all’art. 50, comma 1, lett. a) e b), del Codice e dei requisiti generali previsti dallo stesso disposto di legge. Inoltre, nella Relazione Illustrativa al Codice, in tema di decisione a contrarre semplificata per gli affidamenti diretti di cui all’art. 17, comma 2, si osserva che “in caso di affidamento diretto detto provvedimento sia direttamente costitutivo dell’affidamento e ne indica il contenuto minimo. L’esistenza di una norma specifica per l’affidamento diretto, contrapposta a quella di cui al comma 1 che riguarda le procedure, evidenzia che il primo non costituisce ‘procedura’”.
Pertanto, se l’affidamento diretto non è qualificabile come procedura, se ne potrebbe dedurre che allo stesso non debba applicarsi la disciplina sugli incentivi tecnici.
Trattasi, dunque, di una questione ancora aperta e per cui si resta in attesa di un espresso chiarimento ad opera delle Autorità: nel frattempo, è preferibile propendere per la condivisione di una tesi interpretativa più ampia, secondo cui sarebbe irragionevole escludere aprioristicamente l’incentivazione delle funzioni tecniche connesse all’esperimento di affidamenti diretti, anche in quelle ipotesi in cui gli stessi siano preceduti da una comparazione di preventivi e, dunque, da una previa comparazione tra più operatori economici. Tuttavia, in aderenza alla giurisprudenza contabile medio tempore formatasi in materia, si suggerisce di limitare l’applicabilità dell’istituto alle sole ipotesi nelle quali, per la complessità della fattispecie contrattuale, l’amministrazione, nonostante la forma semplificata dell’affidamento diretto, proceda allo svolgimento di una procedura sostanzialmente comparativa connotata non dall’ordinarietà dell’attività spettante ius offici, ma da una complessità che legittimi la deroga al principio dell’onnicomprensività della retribuzione e che, in ogni caso, dovrà emergere nella motivazione della determinazione a contrarre.
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